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对全面推行城市砂浆“禁现”工作中存在的难点及对策的探讨
为了贯彻落实国务院关于“从使用环节人手，进一步加大散装水泥推广力度”的要求，商务部、建设部等六部门于2007年6月下发了《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》(商改发（2007）205号)，要求北京、上海等127个中心城市从2007午9月1日起3年内，分期分批开展在施工现场禁止使用水泥搅拌砂浆工作，在建设工程施工项目中推广使用预拌砂浆。禁止在城市施工现场搅拌砂浆是商务部等有关部门继2004年启动在部分城市禁止施工现场搅拌混凝土工作后的又一新举措，是贯彻落实国务院关于发展循环经济、建立节约型社会、促进节能减排的一项具体行动。从实施分批“禁现”和推广使用预拌砂浆工作一年多的情况看，它不仅能使我国水泥散装率明显提高，而且还有效地带动固体废弃物的综合利用，经济效益和社会效益非常显著。全国先后有300多个城市制定和颁布了使用预拌砂浆的相关政策法规和实施意见。但是由于全面推广城市砂浆“禁现”工作是一项系统工程，它涉及面广、落实起来难度大，在实施过程中存在着许多困难，面临很大的阻力和障碍。据统计2008年全国预拌混凝土（砂浆）能力已达到2642万吨，而全国的年使用量仅约215万吨，不足设计生产能力的10%。因此，笔者认为，加大城市“禁现”及预拌砂浆使用环节的推广力度，研究破解制约推行城市砂浆“禁现”发展难题，是我们今后一项艰巨的重点工作。本文就全面推行城市砂浆“禁现”工作中存在的难点及对策进行研究和探讨。
一、全面推行城市砂浆“禁现”工作中存在的障碍和难点
1、各地区城市经济发展和建筑施工技术应用水平不同，使推行城市砂浆“禁现”工作的发展进程不均衡。按照经济发展规律，城市砂浆“禁现”的发展和推行与经济发展和施工技术应用水平成正比。目前，东部城市、中部城市、西部城市砂浆成阶梯发展状况，东部和沿海经济发达城市砂浆发展较快，80%以上的预拌砂浆企业集中于此，预拌砂浆市场发展相对趋于成熟。中西部城市砂浆市场发展严重不足，20%不到的预拌砂浆企业分布在广大的中西部城市中，甚至个别中西部城市砂浆还处于空白，就在同一个省各城市间也存在砂浆发展不平衡问题，省会城市经济发展较快，施工技术应用水平也较高，其城市砂浆“禁现”发展也较快。
2、生产成本和价格较高，单靠市场来推动城市砂浆“禁现”工作难度相当大。当前，我国城市砂浆“禁现”主要是依靠政策强制推动。虽然我国目前在许多城市出台了推广预拌砂浆应用和“禁现”的政策，但是工厂化生产预拌砂浆成本相对较高，一般企业难以承受，生产砂浆的相关原材料价格不断上涨，加上生产工艺技术要求，砂子要经过高温烘干处理，预拌砂浆的产成品成本较高，与现场搅拌砂浆相比，使用预拌砂浆的每平方米建筑面积实际增加造价20-30元左右，同时需要大量的生产、物流、使用设施设备的一次性投入，加之施工方受眼前经济利益驱动较为突出，使预拌砂浆在施工方遇到较大阻力，价格成本已成为推广城市砂浆的主要障碍。
3、相关产业、技术及物流装备不配套，已成为制约预拌砂浆施工应用技术发展的主要因素。推广使用预拌砂浆必顿有配套的物流设施装备。目前，在预拌砂浆领域的社会性投资还很少，生产企业不仅要投资建设生产线，还要投人大量资金配备物流装备，而目前的物流设备投资要高于生产线的建设成本，因此，企业在投资建设生产线的同时，还要购置昂贵的物流设施，加大了企业的投资成本和风险。今后对物流配送技术、施工机具、配套材料、施工工艺等进行系统集成研究，是预拌砂浆应用技术的重点。
4、机构和管理体制不够顺畅，缺乏有效的组织协调机制，严重影响到城市砂浆“禁现”的推进。由于管理机构归属不统一，各地散办的主管部门五花八门，有商务、经贸、建设口的，也有发改委管辖的，甚至有的地方散装水泥和预拌混凝土、预拌砂浆工作职能是分开管理，还有相当一部份省市在政策上没有明确散办是预拌混凝土和预拌砂浆的管理机构，使城市砂浆推进工作很难开展。同时，缺乏组织协调和配合，特别是建设部门在对预拌砂浆应用和推广的认识上与散办存在一定分歧。由于推广城市砂浆不仅涉及到经贸、建设、公安、环保、交通、技术监督等多个管理部门，还涉及到生产、流通和使用各个环节，面广、工作量大，不是散办一个部门的力量能做好的，需要从政策、技术、服务等多方面组织和协调，即使部门分工较为清晰，管理体制较为顺畅，也需要上下统一，在政策上给予支持和配合。
5、政策和监管措施的强制性不够，使推进城市砂浆“禁现”工作不能落实到位，造成不少城市砂浆“禁现”离国家明确规定限期目标还有较大的差距。目前，从我国现已出台的推广预拌砂浆政策上看多数是政府部门联合制定的规章，不属于行政法规范畴，政策执行的协调力度普遍较低，法律效率也不足，由于涉及行政处罚的各个部门，在城市砂浆“禁现”监管执行中容易产生偏差，出现监管和处罚主体的多元化，导致都想管、都不管的尴尬局面，使城市砂浆“禁现”工作难以一一落实到位。同时，有些地方预拌砂浆发展的各种条件都具备，但建设部门拒绝使用预拌砂浆，使城市砂浆应用工作步履艰难。还有的地方在制订预拌砂浆技术政策时，由于时间紧、任务重，从调研、制订、发布到修订需要一定的时间和过程。所以，在制定预拌砂浆技术政策的工作进度上跟不上国家“禁现”时间要求，使得一些地方跟不上国家“禁现”要求和进度，离国家明确限期目标还有一定差距。
6、宣传未到位，认识不足，导致一些政府领导和施工使用单位对堆广应用城市砂浆工作积极性不高。预拌砂浆是一件新生事物，目前人们对预拌砂浆的认识还基本上处于萌芽状态，对它优点和特性了解的还不够，在推广应用预拌砂浆的宣传普及上还缺乏一定的力度，特别是对政府领导和主管部门、建设使用单位的宣传力度还没有到位。导致一些政府领导对这项工作缺乏了解和支持，甚至一些企业对政府支持力度把握不准，心存疑虑，怕这项工作一旦推开会像预拌混凝土一样，一哄而上。所以，正在等待观望，处于上下两难的境地。
二、开展城市砂浆“禁现”工作的思路和对策
1、依靠政府推动，整合行政资源，建立联动机制，为推动城市砂浆“禁现”工作提供组织保障。开展城市砂浆“禁现”是一项系统工程，它涉及多个职能管理部门。需要政府组织和领导、整合行政资源、加强协调配合，做到齐抓共管，形成合力，来共同推动这项工作开展。为此，建议：一是各级地方政府和职能部门必须统一思想达成共识，摆正局部利益和整体利益、部门利益和国家利益的关系，站在环境保护的角度，站在中华民族利益及人类生存的高度来思考这个问题。以国家利益和全局为重，共同努力做好这项工作。二是成立政府领导为组长以及经贸、建设、公安、财政、交通、环保、技术监督、物价等部门相关领导参加的城市砂浆“禁现”协调小组，并在经贸委或散预办设立办公室，研究制定相关政策，处理有关工作，为城市砂浆“禁现”工作提供组织保障。三是组成商务部、建设部联合抽查组。对限期“禁现”城市进行督导，并适时制定与促进预拌砂浆发展相适应的配套措施，形成自上而下推广预拌砂浆的联动机制，保证 “禁现”工作畅通无阻。
2、开展全方位宣传。为“禁现”工作营造良好的舆论氛围。利用报纸、电台、电视台、互联网等媒体，对城市砂浆“禁现”工作重点宣传。使全社会认识砂浆“禁现”有利于环境保护、有利于文明施工、有利于节能减排和资源的综合利用。二是编印宣传画册将预拌砂浆知识和国内外发展应用印发给施工及建设单位人员，让他们了解城市砂浆“禁现”工作。并自觉支持砂浆的发展。三是用具体数据和典型事例对各级政府和有关部门进行宣传，以引起他们对这项工作的高度重视。真切地感受到城市砂浆“禁现”工作与我们人类生活环境休戚相关，并把这项工作提高到发展循环经济节能减排、落实科学发展观的高度去认识，本着对社会负责、对子孙负责的使命感来共同做好城市砂浆“禁现”工作。
3、加快生产企业培育和工程应用点的速度，为推进城市砂浆“禁现”工作奠定基础。为了加快这项工作的推进速度，一是大力培育和扶持预拌砂浆生产企业，出台相关政策，引导企业投资预拌砂浆，做到对投资及使用预拌砂浆的企业，在政策、资金、技术上给予引导、支持、扶持。对有投资预拌砂浆意向的企业要分批分期地组织到发展较好的省市学习考察其先进的生产及使用经验，并帮助企业对技术骨干进行培训，以提高业务水平。二是要积极组织开展预拌砂浆工程项目应用试点工作。本着试点先行、稳妥起步的原则，在预拌砂浆综合成本、工程质量、施工工艺、施工环境改善等方面，进行有关数据的采集、整理、分析，为预拌砂浆指导价测算提供依据，并不断总结经验，积极为预拌砂浆的生产、运输和施工应用等方面做相应的技术准备。
4、加大科技攻关力度，为推进城市砂浆“禁现”工作提供有力的技术支撑。生产成本高、技术配方复杂，是当前制约预拌砂浆产业健康发展的主要原因。因此，一是要围绕降低预拌砂浆生产成本，改善预拌砂浆质量，积极开展科研攻关，充分利用科研单位和高校的技术力量，做好砂浆品种的研发工作。从提高技术方面来探索资源综合利用的有效途径，用机制砂代替部分天然砂的使用，增加粉煤灰、超细矿粉等工业废渣的使用量，提高砂浆使用性能，以降低顶拌砂浆生产成本。二是促进预拌砂浆相关装备产业发展和技术进步，解决预拌砂浆运输过程中的离析问题，研制低成本的国产添加剂，充分利用机械装备的力量，加大专用运输车辆、新型施工装备的研究，实现预拌砂浆生产、运输设备的国产化，满足预拌砂浆发展的运输和装备需要。
5、转变观念，增强信心，确保城市砂浆“禁现”工作健康发展。一是政府应尽快出台推广应用预拌砂浆的刚性政策，规定城市“禁现”的时间和范围，加大行政调控力度，加大对预拌砂浆行业的监督检查，维护市场正常发展秩序。并正确引导、合理布局，确保预拌砂浆企业健康发展。二是共同分担成本，打破价格瓶颈。推广预拌砂浆是全社会的责任，不应该让企业单方面来承担高成本带来的风险，在充分调动企业积极性的同时，政府更应该从政策上出台切实有效的优惠政策来扶持这项新型事业，在税收和散装水泥专项资金投入方面可以倾斜。三是降低综合成本，鼓励建立预拌砂浆物流配送中心。该中心介于生产企业和使用环节之间，具备满足市场供应砂浆所需的配套物流设施、设备和足够的运输能力，在生产企业和使用环节间起到纽带桥梁作用。它不仅可以减轻预拌砂浆企业的投资压力，还可最大限度利用社会资金避免投资浪费。
6、制定完善各项配套政策措施，为推进城市砂浆“禁现”工作提供政策保障。为保障城市砂浆“禁现”工作顺利推进，一是各地尽快编制操作规程和相关标准生产企业和产品目录备案登记管理；修订建筑施工顶算中使用预拌砂浆的定额标准调整建设项目中在设计、审查、批报、施工、验收各项规范中对使用顶拌砂浆部分的调整；出台鼓励投资预拌砂浆企业的各项优惠措施，如:投资贷款贴息、专用车辆市内通行及优惠补贴、新型建筑施工装各开发补贴等，还可根据当地实际情况制定相应的实施细则。二是开展以预拌砂浆政策、标准、物流和施工技术应用为内容的宣传、教育、引导和培训活动。编写预拌砂浆技术与应用培训教材，组织人员进行培训。
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